新化新闻网 11月6日，益阳草尾镇一蔬菜基地，流转后的土地为农业大规模经营提供了可能。

　　要建立城乡统一的建设用地市场。

　　要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。——十八届三中全会公报

　　2009年，李平国亲自耕种了家里的四亩地，忙乎了一年，到年底结算亏损了1000多元。

　　2012年，他的四亩地全部流转到蔬菜基地，自己也在基地成了“上班族”，一年下来，他纯赚了3万多元。

　　2013年11月6日，他掰着手指头和记者计算时脸上满是笑容，“今年有望收入4万多块。”

　　李平国家大变样的四年，恰是益阳“土改”的四年，这场直指“农民土地产权”的改革，通过赋予农民长久不变的土地使用权和承包经营权，到如今已经流转了168.7万亩土地，惠及5.7万户如李平国一样的农民，与十八届三中全会公报“赋予农民更多财产权利”的方向不谋而合。

　　对此，省委书记徐守盛曾两度批示，对“益阳土改”给予肯定，并“希望所有市州、县（市）区都能搞1－2个试验示范乡镇或村。”

　　鱼米之乡的迷茫

　　“洞庭鱼米香，鱼米数益阳。”在52岁的李平国心目中，一度对这片土地充满了自豪。他告诉记者，长江中下游平原南岸湘北洞庭湖区域，自古是江南富饶的“鱼米之乡”，“湖广熟，天下足”的谚语里说的就是益阳为主的湖南粮仓盛景。

　　然而这片丰收之地，在本世纪初逐渐荒凉。益阳市的调查发现，农村青壮劳动力外出务工，造成土地大量抛荒。到2008年，益阳的耕地抛荒率达40%，每村至少有30%人户分离。

　　这令益阳市委政研室副调研员符立贤忧心忡忡，“种田不赚钱，农民都去打工了”，他翻着一叠叠数据，皱紧了眉头：2006年，益阳市城乡居民的收入差距为5802元，到2012年，这一数据上升至10813元，收入差距在五年内拉开了近一倍。

　　草尾镇的农民李平国深切体味到了这种转变中的甜和苦。2008年前，他在家种了4亩地，到晚稻收割时，每年要欠下农技站1000多元；由于孩子要上学只得在每年冬天外出打工，外出打工两个月就能赚足在家种田一整年的收入。但是除了体力活，他并没有其它技能。

　　“种田不赚钱，城市去不了，我还能去哪？”在李平国陷入迷茫的同时，益阳的决策者们也在思考“农民都出去了，益阳该怎么办？”

　　穷则思变的“土改”

　　作为益阳“土改”过程中全程参与的一员，符立贤直指，这场改革实际上是“穷则思变”——必须开掘一个“人钱回流”的洼地，而益阳最大的资源就是土地，沃野千里的长江中下游平原，这片曾以丰收为名而又逐步抛荒的土地。

　　2010年，“土地信托流转”在李平国所在的益阳草尾镇试点，政府搭台设立了土地信托机构，农民将土地承包经营权委托出去，农业企业或大户再从信托公司手中连片租赁从事农业开发。

　　“政府牵头成立的公司，应该不会跑路。”抱着试试看的心理，也是因为“自己种还会亏”，李平国将自己的土地流转了出去。

　　很快，他尝到了甜头：土地流转出去后成为蔬菜基地，他每年能拿到500斤粮食/亩折价的租金，还顺利成为了蔬菜基地的工人。“1个月工资是1800元，还可以住在家里，比在深圳、广东打工强多了。”他美滋滋地告诉记者，其实像他52岁这个年纪，到外地打工“估计也没人要”，现在有了这个“好路子”，完全知足了。

　　随着草尾镇的试点成功，2011年土地流转在益阳的7个县市区12个乡镇试点，2012年扩展到26个乡镇。

　　一针见血的“确权”

　　“这是土地承包经营权有效嫁接。”在谈起益阳“土改”时，符立贤谨慎地说，实质是“一场农村产权制度的创新”。

　　1978年以来，家庭联产承包责任制使承包经营权和所有权分离，土地归集体所有，农民享有承包经营权。

　　这种制度一度激发了农民的积极性，但随着时代步伐，分散承包经营的弊病渐渐显露，2000年前后，政府采用了收取代耕费，干部分片到户的方法，依旧没有起色。

　　与此同时，民间自发的土地流转出现，但因为缺乏权属的法律保障，政府引导和监督也缺位，使得民间土地流转模式往往问题不断，在没有有效发展的情况下反而在一定程度上伤害了生产力。

　　符立贤所言的创新，就此应运而生：

　　先“确权”——虽然《农村土地承包法》肯定了农民对土地的承包经营权和使用权，但这两种权益一直缺乏凭证，于是益阳为农民颁发了《农村土地承包经营权证》、《农村集体土地所有权证》、《农村集体土地使用权证》和《房屋所有权证》及土地的鱼鳞图。

　　《农村土地承包经营权证》确定农民享有长久不变的土地承包经营权；《房屋所有权证》使农民拥有了像城市居民一样的房屋所有权；而《农村集体土地所有权证》和《农村集体土地使用权证》则把长久不变的土地所有权和使用权界定给明确的村、组集体。

　　2012年6月26日，沅江市草尾镇四民村村民成为首先“领证”按手印的一批人。

　　确权后，新增人口不再分地，减少的人口也不再收回，相互之间可转卖，农民房屋的所有权和耕地的承包权被长久确定。

　　“草尾模式”全面铺开

　　确权，使流转成为可能。

　　信托流转再一次将使用权从承包经营权里分离出来，达到了所有权、使用权和承包权的三权分离。“这是一个土地产权逐步明晰和固定的过程。”符立贤说，土地所有权归集体，农民享有承包权，使用权则实际归农业公司。

　　益阳以镇政府为单位，由镇政府出资成立农村土地承包经营权信托有限公司，主要与农业经营公司或大户协商土地流转和租赁。

　　随着土地渐渐在政府信托公司的“手里”集聚，资本的眼球也开始渐渐瞄了上来。

　　2010年，在外做房地产生意的李卫兵听说了益阳的土地流转，随即拉上了朋友陈建华来到草尾镇。一个星期后，他们就与草尾镇农村土地托管投资有限公司(以下简称信托公司）签了租赁合同，租赁了1536亩土地，以500斤稻谷/亩的市值计算，并另外支付给信托公司10元/亩的服务费，建起了蔬菜基地。

　　至2012年底，益阳市土地信托流转168.7万亩，其中规模在500亩以上的157户，1000亩以上的74户，5000亩以上的8户，全市5.7万户将承包土地信托出去的农户，没有一户退出信托合同，没有一户扯麻纱上访。

　　与此同时，这片曾抛荒的土地在2011年和2012年两年间，就吸引了工商资本7.8亿元，整合涉农项目资金10.1亿元，发放支农贷款23.6亿元，稻田套养龙虾、花卉苗木培育基地、立体农业开发等项目都在益阳农村渐次出现。

　　领导批示

　　省委书记两度批示

　　肯定“草尾模式”

　　2012年5月12日，时任省长、现任省委书记徐守盛批示：“‘草尾模式’既是农村经济发展的规律，也是农业现代化的必经之路。”

　　当年7月30日，徐守盛在审阅省委政研室《益阳市创新土地信托流转机制调查》后再度批示“希望所有市州、县（市）区都能搞1－2个试验示范乡镇或村。”